1954年至今70年來，人民代表大會制度在中國共產黨領導下建立并得到持續鞏固、發展和完善，為黨領導人民以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供了根本政治制度保障。作為新中國成立后第一次黨的全國代表大會，1956年9月召開的黨的八大對人民代表大會制度建設產生了重要影響。

黨的八大之前人民代表大會制度的建立和發展

中國共產黨對探索適合中國國情、保證人民當家作主的政治制度有著一以貫之的不懈追求。在新民主主義革命時期，黨對于國家政權應該怎樣組織這一根本性問題就進行了實踐探索和理論思考。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》中明確提出：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”1949年9月，具有臨時憲法地位的《中國人民政治協商會議共同綱領》確定了人民民主專政為新中國的國體，也規定了新中國的政體：中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。國家最高政權機關為全國人民代表大會。各級政權機關一律實行民主集中制。由此，對新中國實行人民代表大會制度作出了明確安排，為制度的正式建立奠定了基礎。

新中國成立初期，在全國范圍內進行普選的條件還不具備，根據《共同綱領》的規定，在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。在新中國成立前后，黨中央對于各界人民代表會議這一向人民代表大會制度的過渡形式高度重視，多次發出指示倡導和督促。1949年8月13日，北平市召開各界代表會議，毛澤東到會祝賀，在講話中希望全國各城市都能迅速召集同樣的會議，加強政府與人民的聯系，協助政府進行各項建設工作，為召集普選的人民代表大會準備條件。會上，毛澤東取出一封隨身帶來的未署名的市民來信，交代表會議處理。這封信向他反映了物價高漲、捐稅多和失業多等問題，引起了代表們熱烈討論。最后大會主席彭真歸納了代表們的意見，并分析了問題產生的原因，提出了解決辦法。全體代表掌聲雷動，一致贊成。1951年2月，劉少奇在北京市第三屆人民代表會議上講話指出：人民代表會議與人民代表大會制度，是我們國家的基本制度，是人民民主政權的最好的基本的組織形式。我們國家的民主化，與國家的經濟建設、人民經濟事業的發展以及國家的工業化是不能分離的。至1952年9月，全國30個省、2個省級行署區，160個市，2174個縣（包括相當于縣級的行政單位）和28萬余個鄉不僅建立了人民政府，而且召開了人民代表會議。很多地方各界人民代表會議已經代行人民代表大會的職權。

新中國成立后的三年中，黨領導人民鞏固了新生的人民政權，成功取得了新民主主義下的制度變革、國民經濟的恢復和發展等一系列成就。經過三年多的政治生活實踐，實行全國普選的條件已充分具備。1953年1月，中央人民政府委員會作出決議，決定于1953年開始召開由人民用普選方法產生的鄉、縣、省（市）各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會。3月1日，由中央人民政府委員會審議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》頒布施行。從1953年下半年開始，在21萬余個基層選舉單位、3.23億登記選民中進行基層選舉，共選出基層人民代表大會的代表566萬余名。在完成基層選舉的基礎上，全國選舉產生1226名出席全國人民代表大會的代表。1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議隆重舉行。大會通過的《中華人民共和國憲法》第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。”一屆全國人大一次會議的召開和1954年憲法的頒布施行，標志著人民代表大會制度這一國家根本政治制度正式建立。

一屆全國人大一次會議選舉產生了一屆全國人大常務委員會，劉少奇為委員長，宋慶齡等13人為副委員長，副委員長彭真兼秘書長。由于劉少奇的工作重點在中共中央，全國人大常委會日常工作由彭真主持。1954年10月29日，彭真在全國人大常委會機關干部會議上講話，指出常委會是“英雄大有用武之地”。為了加強黨對人大工作的領導，1956年1月，全國人大常委會機關建立了黨組。從1954年9月到1957年底，全國人大常委會共舉行了89次會議，全國人大及其常委會通過了80多個法律、法令和有關法律問題的決定，審查批準“一五”計劃和年度計劃、預算，決定了綜合治理黃河的重大建設項目等。全國人大及其常委會的工作機構、工作程序、工作制度也逐步建立健全。為使人大代表全面了解實際情況、密切聯系人民群眾、真正反映民意，1955年8月舉行的一屆全國人大常委會第二十次會議將人大代表視察作為一項制度正式確立下來。在1955年11月進行的視察中，人大代表和政協委員寫了約180萬字的視察報告，提出了很多重要的問題和意見。代表視察制度使人大代表們能真切了解客觀現實，更好地集中人民的意見和智慧，保證全國人民代表大會正確地決定各項政策、有效地監督各級國家機關及時改進工作，并且成為防止和克服國家領導機關脫離實際、脫離群眾的主觀主義、官僚主義傾向的一項重要措施。這一時期，黨和國家最高領導人對人大工作和法制建設也非常重視。黨中央在決定重大問題時，毛澤東、周恩來常常問彭真是否符合憲法以及法律程序。

總體而言，人大制度正式建立后的最初幾年，人大工作是相當活躍的。但人大制度被證明是適合中國國情的好制度的同時，也逐漸暴露出一些問題，主要是憲法和國家機構組織法規定的一些具體制度還存在缺陷或不夠完善，如高度集中統一的立法體制與現實需要之間存在矛盾、人大監督工作比較薄弱、人大代表作用需進一步發揮等。這些都成為加強和完善人大制度需要考慮的問題。

黨的八大對人民代表大會制度建設的推動

為準備召開黨的八大和迎接大規模的經濟建設，1955年底至1956年春，毛澤東等中央領導人進行了大量周密而系統的調查研究。在調查中，毛澤東逐漸形成了對中國社會主義建設具有指導意義的一系列看法。1956年4月25日，毛澤東在中央政治局擴大會議上作《論十大關系》的講話，5月2日他又向最高國務會議作了報告。《論十大關系》確定的基本方針，就是調動黨內黨外、國內國外的一切積極因素，為社會主義事業服務。體現在政治關系上，即從政治生活和思想文化生活等方面著眼調動各種積極因素，這構成了這一時期擴大社會主義民主的基礎動因，從而推動了人民代表大會制度建設。在講話中，毛澤東也注意到了高度集中統一的立法體制與現實需要之間的矛盾。他專題闡述了中央和地方的關系，強調要在鞏固中央統一領導的前提下擴大一點地方的權力。他提出：“我國憲法規定，地方沒有立法權，立法權集中在全國人民代表大會。”“這一條也是學蘇聯的。因為起草憲法的時候，我曾經問過一些同志：是不是應該這么寫，據說蘇聯是這樣，有些資本主義國家也是這樣，但美國似乎不是這樣。”他講到了美國州一級的立法權問題，談到“美國這個國家很發展，它只有一百多年就發展起來了，這個問題很值注意。我們恨美國那個帝國主義，帝國主義實在是不好的，但它搞成這么一個發展的國家總有一些原因。它的政治制度是可以研究的。看起來，我們也要擴大一點地方的權力。地方的權力過小，對社會主義建設是不利的”。在此前后，黨還在其他方面提出一系列新的方針，這些都為八大的召開做了重要的思想理論準備。

在進一步發揮人大代表作用方面，周恩來在八大召開前也作了重要論述。1956年7月，他在中共上海市第一次代表大會上講話，強調“專政要繼續，民主要擴大”。他指出，要在國家制度上想一些辦法，使民主擴大。一是使人大代表經常去接觸人民。二是政府應該讓人民代表批評自己的錯誤，承認應該承認的錯誤。人民代表提出的意見，政府要出來回答。回答對了，人民滿意；不對，就可以起來爭論。周恩來談到了1956年6月召開的一屆全國人大三次會議。這次會議上，大會上發言的代表和政府部門的負責人多達163人，加上1位代表遞交書面發言，共有164人發言。會后代表們的發言，“包括批評政府工作的發言，不管對的、部分對的甚至錯的”都在報紙上公開發表，這“開了一個先例”。三是進一步使人大代表參加對政府工作的檢查，一直到檢查公安、司法工作。這些在制度上擴大民主的思路為建設人民代表大會制度提供了指導。

從國際背景來看，1956年2月舉行的蘇聯共產黨第二十次代表大會，尖銳揭露和批判了斯大林領導蘇聯社會主義建設中的嚴重錯誤以及對他的個人崇拜造成的嚴重后果，但也存在嚴重的偏差，在社會主義陣營引起極大震動和思想混亂。中共中央對蘇共二十大采取了十分慎重的態度，既肯定了蘇共二十大具有積極意義的決策，同時也對全盤否定斯大林表明了自身的原則立場。以蘇為鑒，對斯大林違反黨的民主集中制、嚴重破壞社會主義法制歷史教訓的反思，也要求黨對健全民主法制、進一步充分發揮人民代表大會制度優勢進行深入思考。

1956年9月15日至27日，中國共產黨第八次全國代表大會在北京舉行。大會對健全黨和國家制度提出了很多好的政策主張，尤其對加強人民代表大會制度建設提出了許多明確要求，主要體現在強調擴大人民民主、加強監督與加強法制等方面。

黨的八大規定了國家政治生活的主要任務，包括進一步擴大國家的民主生活，開展反對官僚主義的斗爭，強調了必須加強人民代表大會對政府機關的監督。劉少奇在政治報告中明確提出，必須加強全國人民代表大會和它的常務委員會對中央一級政府機關的監督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機關的監督。為此，應當加強人民代表的視察工作，以便廣泛地收集人民群眾的意見，并且加強各級人民代表大會對于政府工作的檢查、批評和討論。大會關于政治報告的決議指出：“必須用加強黨對于國家機關的領導和監督的方法，用加強各級人民代表大會對于各級國家機關的監督的方法，用加強各級國家機關的由上而下和由下而上的監督的方法，用加強人民群眾和機關中的下級工作人員對于國家機關的批評和監督的方法，來同脫離群眾、脫離實際的官僚主義現象作堅持不懈的斗爭。”

加強監督的一個重要內容，是發揮人大制度優勢，從而加強來自人民群眾和黨外人士對于黨和國家工作的監督。八大黨章在總綱中明確指出：“中國共產黨已經是執政的黨，因此特別應當注意謙虛謹慎，戒驕戒躁，并且用極大的努力在每一個黨組織中，在每一個國家機關和經濟組織中，同脫離群眾、脫離實際生活的官僚主義現象進行斗爭。”鄧小平在關于修改黨章的報告中強調，要從各方面加強黨的領導作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便對于黨的組織和黨員實行嚴格的監督。他指出，我們需要實行黨的內部的監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監督。無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風，這就是毛澤東同志在第七次大會的政治報告中所提倡的“理論和實踐相結合的作風，和人民群眾緊密地聯系在一起的作風以及自我批評的作風”。鄧小平在報告中指出了黨在工作中繼續貫徹群眾路線的任務，強調必須采取一系列具體的措施，其中就包括必須健全黨和國家的民主生活，使黨的和政府的下級組織，有充分的便利和保證，可以及時地無所顧忌地批評上級機關工作中的錯誤和缺點，使黨和國家的各種會議，特別是各級黨的代表大會和人民代表大會，成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇。

在會議期間，中央領導人在同外國黨代表團談話中也多次涉及黨對歷史經驗的總結，談到了擴大民主與對待不同意見等問題。例如劉少奇在會見比利時共產黨代表團時，應客人要求介紹了處理中共黨內不同意見的經驗：黨內經常有不同意見，有意見分歧，黨就有責任把這些不同意見統一起來。統一是真的統一，是思想上的統一，這就要經過討論，允許各種意見發表。錯誤意見也要讓它發表，然后指出錯誤。從前我們黨內有一種辦法，就是不準人家保留意見。現在我們覺得這樣不大好。心里不服就可以保留，但一定要執行多數的決定。允許保留意見有好處，因為某些情況下少數意見是正確的。少數意見如果錯了也讓保留，以后事實證明他的意見錯了，他再放棄原來意見也可以。關于民主與集中的問題，周恩來在會見澳大利亞共產黨代表團時談道：我們要注意黨內民主，要聽取群眾的意見，要進行集體領導。如果沒有民主，就沒有集中，集中是建立在民主的基礎上的。這一點對我們執政的黨特別重要，應該注意黨內外的意見，如果聽不到不同的意見，就會出官僚主義，就會落后。這些論述都體現保證人民當家作主、對權力運行有效監督，與人大制度建設的內在邏輯也有一致性。

黨的八大代表的發言中也涉及人大制度的監督作用。例如，時任公安部部長羅瑞卿指出，人民公安機關的一切活動，必須嚴格遵守憲法和法律的規定，同檢察機關和法院建立分工負責、互相制約的正確制度，認真服從國家法律監督機關的監督。人民公安機關要通過各級人民代表大會，各種群眾會議向人民報告工作，隨時注意傾聽群眾的批評和建議，以取得廣大群眾的監督。人民代表大會代表對于肅反工作的視察，起了有力的監督作用，今后應該繼續加強這一工作。時任統戰部部長李維漢指出，必須創造一切必要的條件，以便利民主黨派和無黨派民主人士對中國共產黨進行監督。組織定期的和不定期的視察；在人民代表大會、人民政治協商會議和其他國家機關的會議上充分展開批評和自我批評；各機關內部的我黨組織同民主黨派組織和民主人士之間、各有關機關同有關的民主黨派、民主人士和人民團體之間，進行座談和協商。這些都是已經行之有效的辦法，應當更廣泛更認真地來做，并形成制度。時任上海市委統戰部部長、上海市副市長劉述周以近期召開的上海市人民代表大會為例，談到了人大對于民主黨派和民主人士發揮監督作用的意義。他提到，市人代會收到的276件提案中，70%以上是關于改進工商事業、文教衛生、科學研究等工作的具體建議，其中有許多是切實可行的；在市人代會上，民主人士對黨沒有妥善安排國畫界和曲藝工作者的問題，沒有及時解決中小學工作忙亂的問題，和經濟改組中的協作關系、副食品供應和房屋管理問題，以及政策執行中的某些缺點，提出了面對面的批評，對工作起了一定的督促和推動作用。

另外，黨的八大對加強人民民主的法制有重要論述，對人大的立法工作提出了新的要求。劉少奇在政治報告中指出，在過去，為了從反動統治下解放人民，從舊的生產關系束縛下解放社會生產力，斗爭的主要方法是人民群眾的直接行動，因此，我們只制定了一些適合當時需要的、臨時的綱領性的法律，“現在，革命的暴風雨時期已經過去了，新的生產關系已經建立起來，斗爭的任務已經變為保護社會生產力的順利發展，因此，斗爭的方法也就必須跟著改變，完備的法制就是完全必要的了”。大會關于政治報告的決議指出：“我們必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設的秩序。國家必須根據需要，逐步地系統地制定完備的法律。一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家的法律，使人民的民主權利充分地受到國家的保護。”

董必武作了題為《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業》的重要發言。發言回顧總結了人民民主法制的形成過程和作用，總結黨領導法制工作的經驗，他指出，我國還缺乏一些急需的較完整的基本法規，如刑法、民法、訴訟法、勞動法、土地使用法等，有少數黨員和國家工作人員，對于國家的法制有不重視或者不遵守的現象。他強調，人民代表大會制度是國家的根本政治制度。人民代表大會每年會議的次數，憲法和相關組織法中都有明文規定。全國人民代表大會歷年來是嚴格按照規定召開了會議，各省、市和自治區的人民代表大會一般也是按照規定召開會議的。可是縣、鄉兩級的人民代表大會，還有些地方沒有依照規定按期開會，甚至有個別省人民代表大會，也有去年一年沒有按期開會的。至于不傾聽代表的意見，不按照法律規定的手續撤換代表，甚至限制代表向人民代表大會反映群眾呼聲等違法現象，都不止一次地在某些省縣范圍發生過。因此他指出：人民代表大會制度，有些地方還沒有建立得很好，還沒有很充分地發揮它的作用，這是值得嚴重注意的。他指出，當前進一步加強人民民主法制的中心環節就是要“依法辦事”，這有兩方面的意義：一是必須有法可依，二是有法必依。要加強黨對法制工作的領導。董必武的發言體現了對法制建設的深刻認識，在當時尤其難能可貴，對加強人大制度建設有重要指導意義。

黨的八大后對健全人民代表大會制度的探索

黨的八大召開后，對照大會對人民代表大會提出的任務要求，各地積極檢視人大制度建設與發揮作用的情況，并提出意見建議。1956年11月8日，《人民日報》刊載了一封題為《加強人民代表大會對政府機關的監督的意見》的來信。信中反映，當時的四川省豐都縣乃至四川省內許多縣市都沒有按期舉行人民代表大會會議，縣人民委員會也不按照規定向大會報告工作，代表對政府的工作不完全了解，并且豐都縣已舉行過的人民代表大會留給代表發言和討論時間很少，人民代表不能充分發表意見，各組代表的不同意見也不能展開討論，等等。考慮到當時的四川省重慶市制定了加強市人大代表對政府工作的監督、密切人民代表同選民的聯系相關的暫行辦法（內容包括市長、副市長每月應定期接見代表；市人民委員會應根據需要，指派專人訪問代表，征詢意見；市人民委員會在必要時可召開全體代表或部分代表的專題座談會，以聽取代表的批評和意見等），來信建議中央人民政府以重慶市的暫行辦法為參考，制定全國各縣、市可通用的辦法來加強政府同代表、代表同選民的聯系，頒發各縣、市人民委員會切實執行。這一時期，湖北、四川、廣東等多地都通過制定辦法或采取具體措施的方式來加強人民代表大會對國家機關的監督，例如武漢市實行由政府機關負責人向人民代表匯報工作，并與人民代表一同視察的辦法，對幫助和督促政府機關克服官僚主義，加強政府和群眾的聯系，起了很大的作用；廣東省陽春縣根據縣人民檢察院提出的建議，作出了糾正過去長期不遵守法律規定時間召開縣人民代表大會會議和人民委員會會議的錯誤的決議，陽春縣的情況也引起廣東對省內地方各級人民代表大會會議按期舉行進行督促檢查，等等。這些都在不同層面推動了人大制度建設實踐。

在黨的八大精神指導下，黨中央對健全人大制度進行了探索。在此過程中，全國人大的對外交往也進一步發展。1956年11月至次年2月，彭真率全國人大代表團訪問蘇聯、捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、保加利亞、阿爾巴尼亞和南斯拉夫六國，這是全國人大派出的第一個外事訪問團。在訪問過程中，代表團著重了解了各國議會的工作情況，尤其關注議會的組織、常設委員會的工作范圍和工作方法、議會在國家政權建設中所起的作用等方面的問題。1957年2月2日，《人民日報》發表題為《迎全國人民代表大會代表團歸來》的社論，指出：“在加強社會主義國家的團結和增進彼此對于各種問題的相互了解方面，除了各國黨和國家領導人的會談以外，作為最高國家權力機關的議會代表團的相互往來和接觸，無疑地也是一種值得重視的有效方式。”此后，包括派出外事訪問團在內的人大對外交往，越來越成為我國外交事業的重要組成部分。

經過半年多時間的研究和探索，1957年5月8日形成關于健全我國人民代表大會制度的幾點意見的報告，以全國人大常委會機關黨組的名義正式報彭真并中央。這份報告的主要內容包括：加強全國人大及其常委會的經常性工作，全國人大增設八個委員會，協助全國人大及其常委會開展立法和監督；縣級以上地方各級人大設立常委會；給予省級人大及其常委會一定的立法權；加強各級人大代表的工作，建立代表同原選舉單位固定聯系的制度等。這些具有遠見卓識的改革方案涉及人大制度建設和人大經常工作的一些重大問題。5月13日，彭真在同外賓會談時指出，準備采取一些必要的措施加強人民代表大會對政府工作的監督，比如成立監督政府工作的機構等，用以反對官僚主義。同月18日，他主持全國人大常委座談會，主要討論地方各級人民代表大會是否設立常務委員會和全國人大常委會怎樣監督國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作問題。他指出，“這是一個大問題”，“各級人民代表大會要監督政府的工作，如不設常務委員會，監督是個問題。而地方各級人民代表大會設立常務委員會，涉及修改憲法問題。全國人民代表大會常務委員會監督國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，我們經驗不多，辦法也不很多，是否在常委會里分一些組，有人大代表參加，或者另設若干委員會，請大家考慮。此事，全國人大常委會辦公廳已通知幾個省來人共同研究”。這些都表明，這些改革方案已納入黨中央考慮范圍并提上了日程。然而，全國人大常委會機關黨組的報告送出不久，由于“反右派”斗爭的開展，這些建議被認為是“右派的主張”而被批判，改革因而被擱置下來。

黨的十一屆三中全會后，隨著撥亂反正工作的全面展開，黨和國家政治生活逐步恢復正常，人民代表大會制度也進入了一個新的發展階段。1979年，在研究修改地方各級人大和地方各級政府組織法的過程中，前述議題再次成為修訂過程中被重點考慮的問題，而曾經被擱置的改革方案終于被肯定和吸收。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了關于修正憲法若干規定的決議和地方組織法，規定縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規的職權。這是我國人民代表大會制度的一次重大發展和完善。1982年憲法規定設立民族、法律、財政經濟、教科文衛、外事、華僑和其他需要設立的專門委員會，在全國人大和它的常委會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。增設專門委員會終于被寫進憲法。延續黨的八大的探索步伐，人民代表大會制度不斷完善健全，為黨領導人民創造經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡提供了重要制度保障。

（作者：中共中央黨史和文獻研究院第三研究部副研究員）

（來源：百年潮）